日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，明确提出“通过5年左右的努力，基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系”。其中强调，要“有序扩大社会服务业市场开放”。
社会服务业是涉及亿万群众福祉的民生事业和具有巨大发展潜力的朝阳产业。其中，与百姓民生直接相关、发展最为活跃的就是社区服务。现阶段迅速发展的社区服务在上海等大城市已经以“社区商业”为模式开展实践，体现了保障民生和稳定小微商业体的“稳民生”“稳就业”要求。根据相关部门对我国社会服务业需求规模的预测，按每100居民比1的标准规划社区服务人员队伍，未来社区服务业可以创造1400万个就业岗位。可以预见，未来将涌现更多新兴的“社区服务”。
社区服务的主要特征
社区服务作为一种以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动，是一种适合自谋职业、自主创业的就业形态。社区服务的一个重要特征是追求社会效益和社区和谐，社区服务的主体是以有偿服务方式提供，但是同时也具有公益性的特点，不以营利为主要目的。区别于商业服务行业完全进入充分竞争市场的特征，社区服务离不开政府的优惠政策扶持。
现阶段社区服务的主要载体为社区商业，体现了商业与社区融合发展的创新模式。它区别于现阶段城镇街道管理体系中的社会管理与社会工作，是旨在便民利民的多类服务业态的集合。社区服务包含了生活福利服务，而生活福利服务又可以进一步细分为社区社会工作和商业化便民利民服务。社区社会工作的主阵地是行政所辖的各类社区服务中心，而商业化便民利民服务的主阵地则包括邻里中心以及各类社区商业。
社区服务领域渗透性强、辐射面广、需求量大，与其他服务业之间有一定交集与交互，并最终在实践与研究的共同促进下，形成内涵明确、界限清晰的社区服务产业。伴随着居民对于高质量生活需求的增长，各类社区服务提供者也正在积极探索社区服务的创新方式，更好匹配新需求与潜在供给，同时为在正规就业市场上无法获得就业岗位的劳动力提供就业机会。社区服务在监管体制上体现民生服务的公益性，但同时也必须尊重市场规律，相关政策也提倡把市场机制引入社区服务，较为活跃的领域包括社区教育、社区养老、幼儿看护和补充型医疗服务等。
社区服务目前存在的主要问题
社区服务的发展形态和盈利模式需要符合基本市场规律，但社区服务的特殊性使得它的发展不能忽视“稳民生”“稳就业”的社会功能，如何在“市场”和“社会管理”之间求得平衡，是社区服务发展的核心问题。近年来，在社区服务领域出现了诸多监管不协调、机制不顺畅问题，一个重要的深层次原因就是社区服务在“市场运作”和“社会公益”之间的定位出现偏差，导致社区服务在服务供给、组织及发展过程中出现不平衡、不协调的现象。
一是衔接供需关系的平台管理机制不顺畅。这种不顺畅主要来自供需实现的中间平台不是市场而是政府（或其延伸机构），供需调节的力量更多体现为行政“对接”而不是市场内在规律的引导。
目前，大量社区服务的提供主体，通常通过工商注册成为“社会企业”，其营业执照上与常规企业并无区别，或者在民政部门登记为“民办非企业”。相关主体的实践本身已经成为一种社会创新，但这类创新的服务供给在落地过程中因需要应对行政机构的监管，而导致运行质量和效率有所降低。例如，一家注册在某街道的社会企业，其所从事的服务是具有专业性的文化创意和课外技能培训服务，其服务的输出形式包含需要专业能力的教育产品开发，需根据青少年成长阶段和技能要求而设计并作定制化的服务方案。然而，在实际运行中，该社会企业被要求根据来自街道相关部门的“指定任务”，向指定的人群提供“青少年技能发展服务”，纳入街道为居民提供的文体建设项目下。由于街道提供的政府购买价格远低于该机构产品的市场价格，在成本上无法支撑符合一定质量的服务活动的开支。同时，该社会企业因为需要完成定量的“指定任务”而被占用大量时间，无法保有充足的时间与人力资源来进行有市场收益的经营活动。为了维持经营，负责人不得不再注册一家商业公司，从其盈利中弥补社会企业的相对亏损。
二是存在“大门开了，小门没开”的问题。
根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，新兴业态的政策引导旨在赋予市场主体更多的主动权，但是在社区服务领域还存在着“大门开了，小门没开”的问题，即政策层面已经开放，各级多方都鼓励扩大社区服务领域市场开放，但在引导与具体监管上精准性举措的落地则远远不足。比如，各级民办非企业的注册需要实际缴纳注册资金，在相关资金标准的规定上，从街道到市级对应的范围为三万至十万元人民币，这显然对于“劳务输出”为主要形式的自谋职业者与小微创业者是一笔“巨资”。与之形成对照的是，目前大部分工商企业的注册已经实现了“0元”虚拟注册，相关政策允许注册资金在公司有效期内缴纳完全。
另外，不少社区服务的重点领域，其服务的交付是通过政府购买来实现的，而进入政府购买名单的“门槛”较高，包括机构本身的资产、资质、成功案例、全职人员及专业背景等有形与无形要求，导致多数初创、小微或暂处困境的社区服务机构无缘获得优质的项目机会。
如何在市场机制与公益服务之间实现平衡
考虑到社区服务的独特性，需要针对不同运营性质的社区服务类型实行差异化的管理模式。具体来说，可从以下几方面着手：
一是针对服务的公益属性高低，构建差异化的管理机制模式。
建议对于社区服务供应以差异化与“阶梯型”的价格模式来安排。对于满足特殊困难群众基本需求、没有盈利条件的“高公益性”社区服务组织，建议相关部门给予运行成本的补贴；对于以满足社区居民物质文化生活需要、但不以盈利为主要目的的社区服务组织，建议探索阶梯价格机制。由此，在满足社区居民享受到社会经济发展福利的同时，又尊重市场机制。
二是建立一个多渠道资金扶持机制和多元化的资源补偿机制，实现社区服务的供需双方都受益。
对于完全有经营能力和盈利条件的社区服务组织，实行自负盈亏、自我积累、自我发展的管理模式。通过分类管理，分层培育，使得基本公共服务、便民利民服务、志愿服务有效衔接。
三是扩大阵地，扩容主体。将社区服务的阵地从“社区服务中心”“社区邻里中心”扩展到“社区商业（体）”，使得更多社会主体有机会从行政、市场两个渠道进入到社区服务领域。
社区商业的“市场化运行”机制，使得它具备优质的载体基础，进而可以为探索和建立新型的社区服务体系提供资源支持。在发达的社区商业基础上，可以建立由政府出资援助，民间机构操办服务，社会中立机构评估、监督服务质量三方结合的社区服务体系。
社区服务是政策导向与市场需求彼此融合的就业形态与全新业态，相关服务提供方式与就业组织方式具备非常大的组织创新与模式创新的内在要求，需要政府进一步提供支持性的政策环境。同时，社区服务领域的生态环境应当包含不同规模、不同特长、不同运营方式的社区服务机构。正因为它们可以“不同”，且有机会各展所长，才能在实践中找到各自合适的规模定位与产品定位，才能实现不同社区服务机构之间的协同发展。
（作者分别为上海社会科学院世界经济研究所研究员、上海点向商务咨询公司高级咨询师）
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本文作者：黄烨菁 蒋维佳
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